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云南省保山市人民政府


保政发〔2004〕175号

保山市人民政府关于印发《保山市行政审批综合受理管理暂行办法》的通知



各县、区人民政府，市政府各组成部门、各直属机构：

《保山市行政审批综合受理管理暂行办法》已经市人民政府第32次常务会议研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。




二OO四年十一月九日



保山市行政审批综合受理管理暂行办法



第一章 总 则



第一条 为进一步深化我市行政审批制度改革、转变政府职能，提高行政审批工作效率和质量，保障和监督行政机关有效实施行政管理，改善我市投资环境，依照国家法律、法规，结合我市实际，制定本暂行办法。

第二条 本暂行办法的行政审批管理是指在市政府投资便民服务中心设立由二个或二个以上行政部门组成的、集中办理行政审批事项的多个综合受理服务窗口，受相关行政机关的委托，在委托权限范围内以委托机关的名义履行行政审批事项的管理行为。

第三条 行政审批管理依照法定的权限、范围、条件和程序进行，遵循公开、公平、公正、便民的原则。

第四条 本暂行办法由市政府投资便民服务中心管理委员会牵头，市政府办公室、市法制局、市监察局、市经合办等部门共同组织实施。

第五条 本暂行办法在执行中应遵守下列规定：

《保山市行政许可实施机关信息公开办法（试行）》；《保山市行政许可告知承诺制度（试行）》；《保山市行政许可听证暂行规定》；《保山市实施行政许可过错责任追究规定》；以及相关法律、法规和政策规定。



第二章 综合受理行政审批窗口的职责及组成



第六条 综合受理行政审批窗口的职责

（一）受相关行政机关的委托，履行行政审批事项的政务工作，包括公开行政审批事项的相关法律、法规和政策依据，申办条件、办理程序、审批方式、办理时限、办理地点、收费标准、收费项目和依据，行政审批事项告知承诺书，行政审批申请人办理行政审批事项需要提交的全部材料目录和申请书的示范文本，以及行政审批过程和结果的公开。

（二）按照受委托权限，以委托机关的名义履行行政审批事项即接受咨询、受理、审核、登记、转报、督办、答复、办理和制作签署行政审批的批文、颁证。

（三）按照受委托权限，市政府投资便民服务中心管理委员

会及其办公室负责对审批过程进行统一协调和督办；负责组织相关行政机关的代表，集中进行联合办理、联合查勘现场、联合办结。

（四）开展行政审批事项的申报材料电子化，网上预申报、受理、审批、文件归档及网上投诉、办件统计分析、绩效考核等工作。

第七条 综合受理窗口的设立原则

按照行政审批事项涉及的行政机关职能、业务关系、关联程度、办理程序、审批方式、审批期限、审批地点等情况，设立市政府投资便民服务中心各综合受理窗口。

（一）按归口管理原则。属同一系统的部门，纳入同一综合窗口。

（二）业务归类的原则。属不同系统的部门、但行政审批事项办理业务关系密切的，纳入同一综合窗口。

（三）行政审批事项关联原则。属行政审批事项办理程序先后紧密相关的，纳入同一综合窗口。

（四）办件量较少、办理程序简单、审批业务单一的，由相关行政机关委托有关行政机关，代理该机关在综合窗口负责行政审批事项的受理，委托机关可不再派人进驻市政府投资便民服务中心。

（五）因法律、法规和政策明确规定，或因特殊情况不能委托综合受理窗口受理的行政审批事项，经市政府批准同意后，在市政府投资便民服务中心单设受理窗口。但该行政部门可以实施综合受理或委托其它部门受理的行政审批事项以及涉及其它行政部门牵头办理的联办件，仍须纳入相关综合受理窗口集中受理。

（六）市政府投资便民服务中心管理委员会办公室组织设立专门窗口，受相关行政部门的委托，负责不便归类的相关行政审批事项的统一集中受理。

第八条 市政府投资便民服务中心设立以下综合受理窗口：

（一）企业设立登记综合受理窗口：包括市计委、市经贸委、市外经贸局、市工商局、市国税局、市地税局、市质量技术监督局，牵头部门为市工商局。其中涉及企业设立前置审批事项，由工商局设立登记综合受理窗口，负责统一受理并协调督促各前置审批部门办理。

（二）规划用地综合受理窗口：包括市国土资源局、市环保局、市地震局、市公安消防支队、市公安交警支队、市人防办，牵头部门为市国土资源局。

（三）建设工程综合受理窗口：包括市建设局、市交通局、市气象局，牵头部门为市建设局。

（四）公安综合受理窗口：市公安局现行全部行政审批事项，经市政府批准不进入或在各分中心办理的除外。

（五）工业口综合受理窗口：包括市经贸委、市劳动和社会保障局、市统计局、市安全生产监督管理局，牵头部门为市经贸委。

（六）农业口综合受理窗口：包括市农业局、市林业局、市水利局，牵头部门为市农业局。

（七）财贸旅游口综合受理窗口：包括市财政局、市经贸委、市外经贸局、市旅游局，牵头部门为市财政局、市旅游局。

（八）教科文卫综合受理窗口：包括市教育局、市科技局、市文化局、市卫生局、市药品监督管理局、市计生委、市广电局、市档案局，牵头部门为市卫生局。

（九）市政府便民服务中心综合服务窗口：包括市监察局、市人事局、市民政局、市司法局、市无线电管理处、市总工会等中介服务机构。

（十）部分单位单独设立的行政审批受理窗口。

第九条 各综合受理窗口工作人员，由各行政机关派驻首席代表和有关工作人员2至5名，常驻市政府便民服务中心综合受理窗口工作，其组织人事关系仍在原单位，日常工作接受市政府投资便民服务中心管理委员会办公室的领导。



第三章 审批权限及流程



第十条 依照法律、法规、规章、规定、行政审批事项涉及两个以上行政机关分别实施的，可确定由一个牵头部门负责，在各综合受理窗口统一受理行政审批事项的申请，转报有关行政部门、分别由其提出具体审批意见后反馈综合受理窗口，由综合受理窗口根据各部门审批意见统一办结，或者由综合受理窗口组织并会同有关行政机关联合办理、集中办理。

第十一条 行政审批事项的审批权限

（一）行政审批事项属于当场可以办理的由综合受理窗口工作人员负责当场审批。

（二）行政审批事项承诺件由综合受理窗口工作人员受理并审核登记后，转报相关行政部门首席代表依法按规定期限审批。

（三）行政审批事项联办件，由综合受理窗口集中受理并审核登记后，由牵头部门按照程序，以串联审批或并联审批的方式，分别转报市级有关行政机关首席代表依法规定时限审批，并由牵头部门的综合受理窗口工作人员负责统一协调、组织和督办。

（四）需上报国家或省有关部门最终审批的行政审批事项，由综合受理窗口负责集中受理，转报相关行政机关首席代表依法按规定时限审核并提出初审意见后，上报国家或省有关部门审批。

第十二条 行政审批事项的咨询、受理及审核流程：

（一）综合受理窗口受市级相关行政机关的委托，负责有关行政审批事项的政务公开，法律、法规、规章和政策、办事程序的咨询，以及相关申报表格、材料及告知承诺书发放等工作。

涉及跨部门行政审批事项的申请，综合受理窗口应一次性统一发放相关行政审批事项的申请申报表格、材料和告知承诺书。

（二）综合受理窗口收到行政相对人提交的行政审批事项申请书，告知承诺书和相关附件材料后，由综合受理窗口工作人员依法按照各部门的统一规范要求，根据相关行政审批事项的告知承诺书内容，对申报材料进行审核。

涉及跨部门行政审批事项的受理，综合受理窗口应一次性统一受理涉及各相关行政机关的申报材料和告知承诺书。

（三）经审核、行政申请人提交的行政审批事项申报材料和告知承诺书符合受理条件的，由各综合受理窗口工作人员负责登记受理。

行政申请人提交的行政审批事项申报材料和告知承诺书不符合受理条件的，应当场以口头或书面形式告知行政相对人具体原因，请其补充或修改材料。

第十三条 行政审批事项当场办理的流程：

收到申请人提交申请的，综合受理窗口工作人员负责审查，符合法定条件、标准的，即当场审批，并制作签署有关行政许可证件和行政批文并颁发给相对人，现场办结。

经审批不予同意的，应当场以口头或书面形式告知行政相对人不予同意的具体原因和理由，以及行政复议、行政诉讼的权利。

第十四条 行政审批事项承诺件的审批流程：

承诺件由相关行政部门首席代表负责依法按照规定时限审批。首席代表收到综合受理窗口转报的申请材料后，应对申报材料进行审查并签署意见，反馈综合受理窗口，按规定作出承诺。

第十五条 行政审批事项联办件的审批流程：

联办件由牵头部门负责组织并会同各相关行政部门审批。各相关行政机关首席代表收到综合受理窗口转递的申报材料后，对申报材料进行审查，并以本机关的名义签署意见或拟出批文，集中反馈综合受理窗口。

第十六条 行政审批事项的办结：

（一）除即办件当场办结外，各综合受理窗口收到申请材料和相关行政机关首席代表签署的审批意见后，根据各行政部门首席代表审批意见进行办结。

（二）经审批同意的，综合受理窗口代表和相关委托行政机关，制作签署相关行政许可证件或批文颁发给行政相对人，予以办结。

（三）经审批不同意的，应当以口头告知或书面形式出具加盖本行政机关专用印章和注明日期，告知申请人不予批准的原因和理由。

（四）综合受理窗口在行政审批事项办结后，负责将有关行政审批事项办理的文书材料等进行整理归档，并转送各相关行政机关。



第四章 综合受理业务规范



第十七条 综合受理窗口负责填写，登记行政审批事项的受理情况；申请人提交的申请资料等。由市政府投资便民服务中心各综合受理窗口负责审查和存档，不再转送市级各部门。

第十八条 各行政机关委托的首席代表或窗口工作人员，代表其部门在市政府投资便民服务中心签署审批的行政审批事项，即为代表该部门作出的行政许可决定。

第十九条 综合受理窗口工作人员在受理申请过程中发生登记不完整、不适当、不准确，有关行政机关不能据此提出审批意见，应针对存在问题请受理窗口补证或重新登记后，再行审批。



第五章 监督检查



第二十条 市政府投资便民服务中心管理委员会办公室、市监察局负责对各综合受理窗口和各行政机关行政审批的工作情况进行监督。

第二十一条 市监察局负责对本办法的实施进行监督检查，有下列情形之一的，根据法律、法规、规章和政策规定，追究有关责任人的责任。

（一）按要求需进入市政府投资便民服中心开展行政审批的行政机关，不服从安排未进入市政府投资便民服务中心实施综合受理，擅自决定在各自行政机关受理的。

（二）未按本暂行办法要求委托综合受理窗口履行相关审批职责权限的。

（三）有关工作人员超越权限审批，弄虚作假，违规审批，在规定期限内不作为的。

（四）不按本暂行办法确定的职责分工，权限流程，业务规范执行，使工作受到影响，造成严重后果的。

第二十二条 市政府投资便民服务中心管理委员会办公室负责对进入市政府投资便民服务中心开展行政审批事项工作的行政机关及其工作人员的受理、审批情况进行记录、统计、汇总，并将情况提供相关单位作为年度绩效考核的重要根据。各进驻窗口部门应主动配合，及时提供有关资料。



第六章 附 则



第二十三条 市级各行政机关的行政审批事项如有调整，要及时通报市政府投资便民服务中心管理委员会办公室和市法制局。

第二十四条 市级各行政机关依据本暂行办法制定实施细则。

第二十五条 本暂行办法自发布之日起施行。


论法人的民事责任能力
——吴纪树

探究法人的民事责任能力问题一直是理论界争议的论题。由于有关法人本质的问题存在不同的学说，导致法人的民事责任能力长期处于悬而未决的状态。但我国《民法通则》第36条却对法人的民事责任能力的界定从立法上做出了示范。其实，这种反映现实经济生活的真实状况，适应市场经济发展要求的法人制度应当被我们予以肯定。毕竟法律的存在是对现实社会生活的反映与调整，法律确认这种组织形式以主体资格，对于确立法人的民事责任能力以解决现实问题是大有裨益的。侵权法以补偿因他人行为遭受损失或损害的人，从正义的角度向应该承担的人且只能向这些人分配补偿支出，防阻将来的损失或损害为其目标和主要功能。法人侵权亦不例外。

一、法人的民事责任能力的含义界定

民事责任能力，又称为侵权行为能力，是指民事主体据以独立承担民事责任的能力或者资格。论及法人的民事责任问题，又不得不涉及法人这一社会组织是否具有法律上的主体资格的探究。因学术界长期存在着争议致以有关法人的民事责任能力存在两种观点。
其一，否定说。此说据以法人“拟制说”主张法人无民事行为能力。认为法人无意思能力，并且其行为受到法律规定的目的的限制。还有的认为有的以董事等虽为法人的代表人而实为法人之代理人，代理人唯限于法律行为，侵权行为无代理可言，故法人无民事责任能力。【1】其二，肯定说。此说据以法人“实在说”主张法人有民事行为能力。认为法人是一个真实存在，法人机关代表法人实施行为，法人既有行为能力，当然有不法行为能力，能够实施侵权行为，并应对其侵权行为负责。【2】
相对于我国立法关于法人民事责任能力问题的确立，《德国民法典》无疑是一个开拓式的尝试。《德国民法典》第26条第2款规定：“董事会在诉讼上和诉讼外代表社团；其具有法定代理人的地位。”这一规定强调了法人行为由他人代理，表明法人缺乏意思能力，带有鲜明的法人“拟制说”的思想。而该法典第31条则规定：“社团对董事会、董事会的成员或者其他组织上任命的代理人因在其权限范围之内的事务实施使其负担赔偿义务的行为而传给第三人造成的损害赔偿。”这一规定又明显带有“实在说”的色彩。《德国民法典》关于法人责任能力的界定似乎是自相矛盾的，但这种自相矛盾却告诉我们这样一个道理：理论的争议只是存在于学术领域，立法的抉择考虑的是有利于现实问题解决的制度设计。
我国《民法通则》第43条规定：“企业法人对它的法定代表人和其他工作人员的经营活动，承担民事责任。”第49条规定：“企业法人有下列情形之一的，除法人承担责任外，对法定代表人可以予以行政处分、罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任：（1）超出登记机关核准登记的经营范围从事非法经营的；（2）向登记机关、税务机关隐瞒真实情况、弄虚作假的；（3）抽逃资金、隐匿财产逃避债务的；（4）解散、被撤销、被宣告破产后，擅自处理财产的；（5）变更、终止时不及时申请办理登记和公告，使利害关系人遭受重大损失的；（6）从事法律禁止的其他活动，损害国家利益或者社会公共利益的。”由此看出我国民法关于法人本质采“实在说”，即承认法人具有民事责任能力。法人的民事责任能力以其民事权利能力为基础，只有具有民事权利能力，才能独立的以自己的名义进行民事行为，独立的以自己的财产承担因侵权所致的民事责任。法人机关是法人的意思机关，法人机关的成员由具备完全民事行为能力的自然人组成，对外代表法人执行职务，其民事行为能力虽然受到法人的目的的限制，但民事责任能力与民事行为并非完全相同，因此，亦不可就此否认法人民事责任能力的存在。

二、立法上的侵权能力制度

不言而喻，任何法人的行为实际上是通过自然人的行为来实现的，因为法人机关代表法人为一定行为，而法人机关又是由自然人组成的。因此在法人侵权行为发生后，法人如何承担损害赔偿又涉及一个重要的问题——法人侵权行为能力的辖及范围。从当今各国立法的现状来看，有采狭义的侵权行为能力制度与采广义的侵权行为能力制度之分。
德国、日本及我国台湾地区等一些大陆法系国家采狭义的侵权行为能力制度的立法模式。如《德国民法典》第31条规定：“社团对董事会、董事会的成员或者其他组织上任命的代理人因在其权限范围之内的事务实施使其负担赔偿义务的行为而传给第三人造成的损害赔偿。”《日本民法典》第44条第1款规定：“法人对于理事及其他代理人因执行职务对他人所加的损害，负赔偿责任。”我国台湾地区民法典第28条规定：“法人对于董事或其他有代表权之人因执行职务所加于他人之损害，与该行为人连带负赔偿责任。”在这一模式之下，若自然人在职务范围内以其相应身份的行为给他人造成损害，应承担侵权责任。受害人不仅可以向行为人求偿，而且可以向法人请求损害赔偿，法人对此没有免责事由。即在认定法人具有侵权行为能力的前提下，自然人实施的侵权行为被视为法人的侵权行为。此立法目的在于将法人的机关及其他有代表权之人和法人的受托人或受雇人在执行职务时实施的侵权行为区别对待，缩小法人负担侵权责任的范围，降低法人的营业风险，体现了立法对法人使用受雇人从事营业的鼓励。但是这种在制度在实践过程中却很少有雇用人举证免责成功和法人行使对受雇人求偿以追偿自己损失的案例。【3】
与前述模式不同，法国、荷兰、希腊等国家则采广义上的侵权行为能力制度。实行雇主严格责任主义，法人当然无免责事由，法人对其机关及其受托人或受雇人的侵权行为责任不作区分，视为一体。换言之，法人不仅对其机关和其他有权代表人在执行职务过程中所致侵权承担责任，而且要对受托人或受雇人在执行职务过程中所致侵权承担责任。
此二者的主要区别在于对法人的责任是否由法人转承以作明确。前者严格加以明确，后者视为一体不作考虑。
从我国《民法通则》第43条我们可以看出这是我国现行法律关于法人侵权能力的规定。依次规定，在我国无论是法人机关及其他有权代表人在执行职务过程中的侵权行为，还是其受托人或受雇人在执行职务过程中的侵权行为，均由法人承担民事责任。因此，我国《民法通则》采广义的侵权行为能力制度。法人对于上述自然人在执行职务过程中的侵权行为不存在免责的可能性。《民法通则》关于法人有关侵权责任分配的确立有其相当的进步意义。但是该规定的对象还仅限于企业法人，未对非企业法人（如社会团体法人，事业单位法人等）机关及其受托人或受雇人侵权行为所致损害的责任分配作出规定。并且该规定没有对行为个人的侵权行为责任加以明确。无论如何，法人行为最终是通过个人行为实现的，应当对个人侵权责任有所规定。即规定对法人因其损害事实负赔偿责任之时要求行为人承担连带责任。至于法人有无向个人追偿的权力，如何追偿的问题则更多的是涉及合同法的问题，此不赘述。

三、结语

理论上的争辩无非是对真理的追求，其最终的目的是为了更好的解决现实之中存在的问题。是否规定法人责任能力以及立法模式如何选择都是为了妥善平衡法人，执行法人职务的自然人（行为人）和因执行职务行为受侵害人三方的利益。立法不仅要顾及法人正常之经营，使受害人得到充分的赔偿，而且要做到有效约束行为实施者侵权行为的发生。所以，我国今后法律对法人民事责任能力如何界定，责任如何分配应当明细，以便更好的让法律服务人们的生活。

注释：
【1】参见梁慧星：《民法总论》，法律出版社2007年第3版，第131页；
【2】参见尹田：《论法人的侵权行为》，载《河北法学》2002年第2期；
【3】参考王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第1册），中国政法大学出版社1998年版，第27页。