临沂市人民政府办公室关于印发临沂市数字化城市管理实施办法的通知

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广东省深圳市人大常委会


深圳经济特区加快经济发展方式转变促进条例

（2010年12月24日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第五次会议通过）


第一章 总 则

第一条 为了加快深圳经济特区（以下简称特区）经济发展方式转变，促进创新驱动、内生增长、科学发展、社会和谐，制定本条例。

第二条 特区加快转变经济发展方式的活动适用本条例。

第三条 转变经济发展方式应当遵循下列基本原则：

（一）改革开放与促进发展相结合，把改革开放作为加快转变经济发展方式的根本动力，提高发展的全面性、协调性、可持续性，实现经济社会又好又快发展

（二）稳定增长与转变方式相结合，妥善处理发展与转变、总量与质量的关系，实现速度、结构、质量和效益的有机统一；

（三）自主创新与结构优化相结合，把自主创新能力和创新型城市建设作为经济发展的主要驱动力，把加快经济结构调整作为战略重点；

（四）低碳发展与生态建设相结合，全面提高城市规划、建设和管理水平；

（五）经济发展与民生幸福相结合，以包容性增长为目标，全面促进社会和谐；

（六）推进城市化与特区一体化相结合，以转变经济发展方式为主线，实现法规政策、规划布局、基础设施、城市管理、环境保护以及公共服务一体化。

第四条 市、区人民政府（以下简称市、区政府）应当建立加快经济发展方式转变领导协调机制。

市政府发展改革部门具体负责加快经济发展方式转变的统筹管理工作。市政府发展改革部门应当组织制定加快转变经济发展方式的行动计划，报市政府批准后施行。行动计划应当明确转变经济发展方式的目标、任务、负责部门、推进措施、考核、奖惩、责任追究及其他主要内容。

市、区政府其他部门在各自职责范围内负责加快转变经济发展方式的相关工作。

第五条 市、区政府应当创新行政管理模式，转变职能，全面推行政府绩效管理，严格实施行政问责，建设服务型政府，提高政府推动经济发展方式转变的能力。

第六条 市、区政府应当建立加快经济发展方式转变决策信息系统和考核评价体系。

第七条 鼓励全社会积极参与加快经济发展方式转变的教育、宣传、推广、实施和监督工作。

对在加快转变经济发展方式工作中做出突出贡献的国家机关、企事业单位、社会团体和个人进行奖励。奖励办法由市政府另行制定。

第二章 创新驱动

第八条 实施自主创新主导战略，把增强自主创新能力作为转变经济发展方式的中心环节，推动经济发展从要素驱动向创新驱动转变。以科技创新为核心，以提升国际竞争力为目标，以聚集创新人才为关键，以产业创新为重点，推动国家创新型城市建设。

第九条 与国家创新体系相衔接，争取国家创新资源，引导和支持创新要素向企业集聚，完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，形成自主创新企业梯队，优化创新生态。

第十条 增强核心技术自主创新能力，推动科技创新从技术开发、应用技术研究向应用基础研究延伸，从集成创新和引进消化吸收再创新向原始创新延伸。

集中优势资源，加快推进和实施重大科技专项和重点技术攻关，在新一代信息技术、互联网、生物医药、新能源、新材料、新能源汽车、节能环保、先进装备制造等领域取得一批自主知识产权。

第十一条 提高国际专利、发明专利在专利授权量中的比重。

优化高新技术产品出口结构，推动从产品输出向技术输出、研发服务延伸。

第十二条 市政府应当制定促进科技成果转化的政策措施，提高科技成果转化率。

鼓励政府举办的科研院所、项目单位来特区设立项目公司，建立官、产、学、研、资本及中介共同参与的技术转移机构和战略联盟，项目公司、技术转移机构及战略联盟可以依合同约定分享科技成果转化收益。

市政府应当利用高交会平台，鼓励和资助在深企业、科研单位参展参会，实现科技引领转型、创新驱动发展。

第十三条 市、区政府应当在公共技术平台和源头创新机构建设中发挥主导作用，加快建设重大科技基础设施、重点实验室、工程实验室、工程中心和技术中心。鼓励和支持企事业单位承担和参与国家重大专项、重大科技攻关，促进创新资源由分散型向综合利用、规模集聚转变。

加强创新区域合作与国际合作，深化深港创新圈合作，支持企业建立跨国研发机构，推进双边和多边国际科技合作。

第十四条 市政府应当优化知识产权保护环境，实施知识产权战略和标准化战略，引导企业参与国际标准、国家标准和行业标准制定。

市政府应当建立健全知识产权指标体系，相关部门应当按照指标体系的要求加强和推进知识产权工作。

鼓励技术咨询、指导、评估、孵化器等公共服务平台建设，推进技术成果产业化。

第十五条 鼓励发展创业投资，探索知识产权资本化机制。建立和健全技术产权交易市场，完善技术转移机制。

第三章 结构调整

第十六条 合理调整经济发展的动力结构，推进经济结构转型升级，提高经济发展的质量和效益。

（一）调整产业结构，推动制造业向研发设计和品牌营销延伸，实现第二产业和第三产业在高层次上协调发展。市政府应当在国民经济和社会发展规划和年度计划中提出相应的目标要求和实现措施

（二）调整需求结构，促使特区经济发展由外需为主向内需、外需协调拉动转变，统筹国内合作与对外开放

（三）调整消费结构，提高居民收入，增强消费能力，发展新兴消费业态，培育消费热点，推动消费结构升级。市政府应当制定扩大消费需求指导办法，并组织实施

（四）调整投资结构，拓宽社会投资领域，实现投资主体和投资来源多元化，增强政府投资导向的引导和约束力度，稳步推进投融资体制改革。市政府应当制定并适时调整社会投资指南，引导和扩大社会投资

（五）调整区域经济结构，优化和完善城市功能规划，建设经济发展功能区，推动产业、资本和劳动力等要素的高效集聚，加强和周边地区的经济合作与功能互补，促进区域经济协调发展。

第十七条 推进现代产业体系建设，促进产业结构优化升级。

（一）支持和鼓励节能环保、新一代信息技术、生物医药、新能源、新材料、新能源汽车、先进装备制造等战略性新兴产业发展。市政府应当制定战略性新兴产业发展规划并组织实施

（二）支持和鼓励核心基础产业和优势传统产业的创新转型，利用高新技术提高自主研发能力和产品的附加价值，建设现代化、专业化、品牌化的先进制造业基地。市政府应当制定推动核心基础产业和优势传统产业战略转型升级的实施办法并组织执行

（三）支持和鼓励海洋产业和现代生态农业发展

（四）支持和鼓励高新技术、现代金融、现代物流、文化创意等支柱产业发展，推动现代服务业发展

（五）实施大项目带动、园区集聚、产业集群战略，优化产业的区域布局，推动产业集约化发展。

第十八条 支持和鼓励企业转型升级，推动总部经济发展，促进并购重组，培育创新成长型企业，制定支持企业创立品牌、建立营销和物流体系的政策措施，为企业提供高效便捷的服务，提高企业国际竞争力。

市政府应当改善创新型企业和中小企业营商环境，完善创新型企业和中小企业成长和上市路线图计划。

第十九条 市政府应当在财政、行政管理事权、公共服务和基础设施建设方面支持特区欠发达区域，缩小区域间差距，促进区域均衡发展。

市政府应当按照特区一体化的要求，推进基本公共服务均等化，建立健全与特区一体化、基本公共服务均等化相适应的公共财政体系和绩效考核机制，为全体市民提供基本民生服务、公共事业服务、公益基础服务和公共安全服务。

第二十条 建立全方位、多层次、宽领域、高水平的开放型经济。

（一）鼓励和支持企业实现开放经济全面推进战略，优化商品结构，巩固和开拓国际和国内市场

（二）鼓励和支持拥有自主知识产权、自主品牌、自主营销和高技术含量、高附加值、高效益产品扩大出口。支持有条件的企业到境外投资，培育本土跨国公司和国际知名品牌

（三）加强服务外包基地建设。鼓励和支持对外贸易从货物贸易为主向货物贸易和服务贸易并重转变。市政府应当制定服务外包工作指引，指导企业转型升级

（四）鼓励和支持跨国公司来特区设立地区总部、研发中心、采购中心和生产基地

（五）引导和支持外资投向国家鼓励的能源、交通、环保、物流、商务服务及其他重点发展行业。

第四章 低碳循环

第二十一条 实施规划和政策的环境影响评价制度，建立健全战略环评机制；创新项目环境影响评价制度，完善环境影响评价体系。

第二十二条 实施清洁能源计划，发展太阳能、核能、风能、生物质能等新能源，推广使用可再生能源，提高天然气等传统低碳能源的使用比例，改善能源利用结构。

第二十三条 高效集约利用土地，开发、推广和使用节约资源的技术和工艺，推广合同能源管理，提高资源能源集约高效利用水平。

第二十四条 市政府应当严格执行国家、省和本市有关产业能耗、碳排放以及环境影响的准入制度，控制高能耗、高污染行业的发展，淘汰落后技术、工艺和设备，提高生产效率和能源利用效率，促进产业低碳化。

发展碳交易市场，推动以奖代补、合同能源管理等以结果为导向，市场驱动为核心的低碳减排激励机制，加快建设国家低碳试点城市。

第二十五条 实施公交优先战略，倡导绿色出行方式，推广绿色建筑的建设与使用，降低公共建筑和公共场所能耗；增强城市碳汇能力；开展低碳理念宣传，引导低碳消费、提倡低碳生活方式。

第二十六条 推进减碳技术研发与应用，开展无碳技术攻关与产业化，鼓励探索去碳技术，促进废碳资源化利用；开展重点行业、典型产品和重点减排项目的低碳认证。

第二十七条 发展循环经济，实施清洁生产，推进源头减排、综合利用和无害处理，降低资源消耗，减少废弃物产生，实现资源循环利用，加快建设国家循环经济示范城市。

第五章 规划指导

第二十八条 市政府应当加快规划体制改革，以国民经济和社会发展规划为基础和依据，促进国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划（以下简称三规）相互协调统一。

第二十九条 制定深圳市国民经济和社会发展规划，应当体现经济发展方式转变的目标和方向。

第三十条 市政府应当按照三规协调的改革要求，依据深圳市国民经济和社会发展规划，遵循城市区域功能合理的原则，科学编制城市总体规划和土地利用总体规划，促进城市空间的内涵式发展。

第三十一条 市政府根据国家、广东省的产业规划以及广东省国民经济和社会发展规划，结合本市实际，制定产业规划。产业规划应当明确产业发展的重点、方向和策略，为产业发展政策制定和重大产业项目建设提供依据。

第三十二条 市、区政府及其职能部门应当根据国民经济和社会发展规划编制各专项发展规划。

专项发展规划是相关领域、产业或者行业发展的指导规范，其内容主要包括指导思想、发展目标、主要任务、重点项目和发展保障措施。

第三十三条 加快推进新型功能区的规划和开发建设，明确新区定位、管理体制、产业发展规划，促进区域整体性开发、组团式发展，形成各具特色的新的经济增长极。

第三十四条 市政府发展改革部门应当编制和完善深圳产业导向目录（以下简称导向目录），报市政府批准后公布。导向目录每两年编制一次，根据国家《产业结构调整指导目录》、市产业规划和根据转变经济发展方式的要求，对产业发展实施分类政策指引，注重提升创新能力，培育壮大战略性新兴产业，加快现代服务业发展。

符合导向目录鼓励类的产业、产品和技术，市政府应当按照本条例第六章的优惠政策给予鼓励和支持。

市、区政府对限制类产业和项目采取引导存量、控制增量的政策。限制类产业禁止投资新建项目，投资管理部门对新建项目不予审批、核准或者备案。

属于禁止类的产业，禁止投资新建项目；现有生产能力在规定的淘汰期限内的，市政府相关管理部门应当及时责令其停产或者关闭。

第三十五条 市政府应当建立健全并组织实施固定资产投资资源利用审核制度，建立能源、水资源和土地资源消耗限额标准，年综合能耗、水耗、占用土地超过限额标准以上的固定资产投资项目不予审批、核准或者备案，但法律、法规另有规定的除外。

资源利用审核意见应当作为项目审批、施工、竣工验收和审计的依据。

固定资产投资项目建成后经验收不符合能源、水资源和土地资源消耗限额标准的，市政府相关管理部门应当依法责令限期整改，逾期不整改或者经整改仍不合格的，不得投入使用。擅自投入使用的，依法处理。

第三十六条 市、区政府应当以包容性增长为目标，建立和完善以民生幸福指标体系为主要内容的社会建设指标体系，加快民生幸福城市建设。

民生幸福指标体系和民生幸福城市建设目标应当纳入国民经济和社会发展年度计划和五年规划。

民生幸福指标和民生幸福城市建设目标应当包括收入水平、消费结构、科教文卫体、生存状况、节能减排及可持续发展。

第六章 政策促进

第三十七条 坚持教育优先发展、加快发展、协调发展；全面实施素质教育，提升教育质量，优化教育结构，改革创新教育发展模式，构建多元开放、纵横贯通的终身教育体系，培养创新型人才。

加强创新型人才引进工作，利用国际人才交流大会、人才高交会平台，加快引进突破关键技术、带动新兴学科发展的高端人才。

优化人才发展环境，实施人才安居工程，为人才入户、医疗、保险、出入境、住房、配偶就业、子女入学等提供便利，对科学研究、学术交流以及技能培训等进行资助，对关键紧缺人才给予特殊政策优惠。

第三十八条 市、区政府应当完善激励型财政机制，统筹安排财政专项资金，增加对经济发展方式转变的资金支持。每年从本级财政收入中统筹安排一定比例的资金注入高新技术、金融、物流、文化和循环经济、总部经济及战略性新兴产业等各发展专项资金，重点支持列入导向目录鼓励类的项目。具体使用范围和办法按相关规定执行。

市财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于市财政经常性收入的增长幅度，并引导与激励社会各界对科技的投入。

市政府应当制定本市首件重大产品、重大设备和重大装备认定办法，建立使用风险补偿机制。

按照本条例第十二条规定，市、区财政每年应当从科技发展专项中安排一定比例的资金用于支持技术转移，推进科技成果转化。

按照本条例第十三条规定，市、区财政应当安排足额的资金用于公共技术平台建设和运营，公共技术平台建设应当纳入市、区科技发展专项规划。市、区财政对源头创新机构给予资金支持和奖励。

市政府应当完善财政专项资金管理制度。政府相关部门应当编制并公布财政专项资金支持、扶持的企业、项目目录，制定和完善资助办法，依法规范财政专项资金支持、资助工作。

第三十九条 纳税人属于需要重点扶持的高新技术企业，或者从事国家重点扶持和鼓励发展的产业和项目，开发新技术、新产品、新工艺，从事符合条件的技术转让、环境保护、节能节水项目及其他转变经济发展方式活动的，依照法律、行政法规的规定可以享受减税、免税等税收优惠政策。

税务部门应当加强税收优惠政策的宣传和指引，为纳税人申请税收优惠提供便利，依法落实各项税收优惠政策。

税务部门应当及时受理、审核纳税人提出的减税、免税申请，并按照法律、法规规定的条件和程序办理。

第四十条 完善并创新政府采购制度。符合低碳发展、自主创新或者属于产业导向目录鼓励类的产品和服务，在同等条件下，应当优先采购。

第四十一条 市政府应当按照本条例规定的加快经济发展方式转变目标要求及转变路径，深化土地管理制度改革，探索土地资源、资产、资本综合管理和高度城市化地区耕地保护模式，深化土地市场化配置，实现土地资源节约集约利用，提升土地利用效益。

市政府对从事导向目录鼓励类的项目、重点项目或者实施转变增长方式行为的企业，优先安排建设用地指标。

市政府对符合产业发展规划和导向目录鼓励类的工业项目可以采用差别化的地价管理政策予以支持。具体办法由市政府规定。

市政府应当完善土地整备政策，建立健全土地整备体制机制。

第四十二条 市政府应当在资源、能源、劳动力、产品、环境、公用事业价格及其他重点领域深化改革，发挥价格杠杆作用，健全价格调节机制。

第四十三条 加快金融改革和金融服务创新，为战略性新兴产业、高新技术产业提供优质高效的金融服务，提高金融促进经济发展方式转变的能力。

完善中小企业融资担保体系，鼓励民营资本设立小额贷款公司，鼓励和培育中小型企业和创新型企业上市。相关引导、扶持、规范政策由市政府规定。

第四十四条 完善社会投资引导政策，拓宽民间投资领域，在保障公共利益的前提下引导社会资本参与公共基础设施的建设和运营。

依法管理和运营社会保障基金，探索和创新社会保障基金资金保值增值方式。

第四十五条 符合市政府财政专项资金扶持政策的申请事项，财政专项资金管理部门应当按照规定的程序和条件在规定的时间内办理。相关政策没有规定具体时间的，应当自受理申请之日起３０日内作出处理决定；不符合财政专项资金扶持条件的，财政专项资金管理部门应当书面答复并说明理由。

财政专项资金管理部门应当对专项资金扶持项目拟定实施办法，报市政府批准后实施。

第四十六条 市、区政府相关部门应当定期对加快经济发展方式转变促进政策的执行情况进行评价。对不符合转变经济发展方式要求的政策应当及时提出修改建议。属于市、区政府部门在职权范围内制定的政策，相关部门应当及时修改；属于其他部门制定的，应当及时向制定部门提出修改建议，收到建议的部门应当及时研究反馈。

市、区政府相关部门应当每年对本部门执行本条例以及转变经济发展方式的相关政策进行自评，自评报告应当向社会公布。

第七章 考核监督

第四十七条 市政府应当根据加快经济发展方式转变的实际情况和部门法定职责，制定目标责任制度，并与相关部门签订转变经济发展方式责任书，明确相关部门在加快转变经济发展方式中的任务和责任。目标责任制度应当根据相关部门职能设定权重，分别管理。

市政府应当每年发布《深圳市转变经济发展方式白皮书》，向全社会公布转变经济发展方式的主要内容与工作、成效与经验、存在问题及原因、对策与措施等，引导市场主体转变经济发展方式并接受社会监督。

第四十八条 市政府应当探索建立以科学发展为目标，以创新驱动、结构调整、绿色发展和民生幸福为重要内容的综合考核指标体系，形成加快经济发展方式转变的政绩考核制度，并指定相关部门具体负责实施。

综合考核指标应当纳入市政府绩效评估与管理指标体系，对各区政府和市政府相关部门进行绩效评估。

第四十九条 市政府按照加快经济发展方式目标责任制和综合考核指标体系的要求，对区政府和市政府相关部门进行年度考核；对管理部门管理和使用政府基金以及财政专项资金的情况，应当增加权重，重点考核。考核结果作为年终考评的重要依据。具体办法由市政府另行规定。

第五十条 各区政府和相关部门未履行与市政府签订的转变经济发展方式责任书中规定的责任、未完成责任书规定的任务或者年度考核未达标的，按照有关规定追究行政责任。

第五十一条 市人大常委会应当将加快促进经济发展方式转变的内容列入年度工作计划，有步骤、有重点地开展相关立法和监督工作。

市政府应当在每年第四季度向市人大常委会作加快转变经济发展方式专项工作汇报。

第五十二条 审计部门、财政部门应当依法对促进加快经济发展方式转变的各类财政专项资金的管理和使用情况进行监督检查。

审计部门应当定期对各类财政专项资金的管理和使用情况进行审计并向市政府报告，审计结果向社会公开。

第五十三条 鼓励社会评估机构开展转变经济发展方式的分析、研究和评估。政府可以通过购买服务的形式，委托社会评估机构对转变经济发展方式促进工作中的相关事项进行专项研究。

鼓励广播电台、电视台、报刊、网络等各种媒体加大加快经济发展方式转变的公益宣传力度，形成全社会监督支持经济发展方式转变的氛围。

第八章 附 则

第五十四条 本条例规定市政府另行制定具体办法的，市政府应当在本条例施行之日起一年内制定，并报市人大常委会备案。

第五十五条 本条例自２０１１年１月１日起实施。


对行政复议中的自由裁量权的法律思考

李 杨


[摘 要]

　　自由裁量权在行政、司法等领域广泛的存在，行政复议权作为行政权的一个分支,自然也有自由裁量权行使的空间。本文通过对行政复议在操作过程中自由裁量权的具体行使情况分析，勾画出行政复议中自由裁量权的特征,进而采取控权理论，对行政复议过程中的自由裁量权的行使设计制度进行规制，以期在复议过程中更好的保护行政复议相对人的合法权益。
　
[关键词]　　　行政复议 　　　自由裁量权　　　 司法审查

一、 行政复议

　　我们所要谈论的是行政复议中的自由裁量权问题，那么就不得不对行政复议做一个简单的阐述，以期望对行政复议制度有一个初步的了解。
　　在姜明安老师书中对行政复议作出如下定义：“行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。”
　　行政复议是一种行政行为，但是它有不同于其他行政行为，它具有以下几个方面的特点：
　　1．行政复议所处理的争议是行政争议。这里的行政争议主要是指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。行政复议是专门为解决行政争议而设置的一种制度。
　　2. 行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为。行政主体作出的行政行为可以分为具体行政行为和抽象行政行为，前者如行政处罚、行政许可等行为，后者如制定和发布行政法规、规章和其他规范性文件等。我国行政复议以具体行政行为为审查对象，附带审查抽象行政行为中的其他规范性文件，但不审查行政法规和规章。
　　3. 行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以通过听证的方式审理。书面审查的方式是指行政复议机关通过审查双方提交的书面证据材料，认定案件的事实，判断法律适用的正确性，从而作出行政复议决定。行政复议采用书面审查的目的，在于确保行政复议必要的行政效率。
　　行政复议是公民、法人或其他组织获得行政救济的一种重要途径，它不仅能够为公民的合法权益提供及时、高效的保障，而且还能够实现行政系统内部的自我监督。作为一种成本低廉、方便快捷的纠纷解决机制，行政复议制度为世界各国、各地区所广泛采用，德国的异议审查制度、日本的行政不限审查制度、法国行政救济制度（包括善意救济和层级救济）、英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、我国台湾地区的诉愿制度等均大抵与行政复议制度相当。

二、 行政自由裁量权及在行政复议中的应用

　　按具体行政行为受法律拘束的程度，可以将其分为羁束性行政行为和自由裁量性行政行为。其中法律赋予行政机关在自由裁量行为中有一种特殊的权利，谓之为自由裁量权。所以简单地说，行政自由裁量权就是法律法规赋予行政机关在行政管理活动中依据立法目的和公正合理的原则，根据具体情况自行判断行为并自行决定实施其行为或不作为以及如何作为的权力，是行政机关常用的一种权力。行政自由裁量权相对于一般法定行政权来说，是一种自由的权力，灵活性大，行政机关享有自行判断、自行选择和自行决定是否作出某种行为，在何时何地行为，怎样行为的广泛自由。行政自由裁量权的自由不是绝对的它具有行政权的国家意志性、法律性的一般特点，有其标准和目标，受合法性的限制。自由裁量是在法律法规规定的一定范围内的自由裁量，而不是完全没有范围没有边际的裁量，与毫无准则限制完全不同。
　　行政自由裁量权是现代行政的必然要求。首先，行政自由裁量权的存在是提高行政效率之必要。针对纷繁复杂、发展变化的各种社会现象，为使行政机关能够审时度势，对各种特殊、具体的社会问题能够灵活果断地处理和解决，在适用的方式、方法等方面应有一定的自由选择的余地。为此，我国的法律法规赋予行政机关在法定范围内行使自由裁量权，以增强行政的能动性，提高行政效率。其次，行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政机关灵活机动地因人因事作出有效的行政管理。同时，行政自由裁量权也是一把双刃剑，在缺乏程序约束及必要有效监督的情形下又极易被滥用，对行政相对人的合法权益造成侵害。
　　谈到行政复议中的自由裁量权问题，不得不从行政“疆域”说起。在19世纪，西方国家大多数依照亚当•斯密在《国富论》中阐述的自由贸易理论，实行自由放任政策，国家的经济发展主要依靠市场这只“看不见的手”进行规制，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那个时候，“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人几乎可能没有意识到政府的存在而度过他的一生”。后来，行政的疆域突破了传统的自由经济时代的领域，扩大到如下方面:(1)干预经济，对经济活动进行规制；(2)调控国内国际贸易、管理国内国际金融；(3)举办社会福利和社会保险；(4)管理教育、文化和医疗卫生；(5)保护知识产权；(6)保护、开发和利用资源；(7)控制环境环境污染和改善人类生活、生态环境；(8)监控产品质量和保护消费者权益；(9)管理城市规划和乡镇建设；(10)直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。 行政权的扩张，使社会经济空前发展，但也带来了一系列的问题。
　　根据对行政复议及行政自由裁量权的以上论述，可以推导出自由裁量权在行政复议中应用时的特点和出现的问题：
　　1. 行政复议中的自由裁量权针对的是行政争议而行使的。行政复议制度的设立是为了解决行政争议，因此复议机关所享有的行政权的运作主要是解决行政主体与相对人之间的矛盾，其自由裁量权具有特定性，只能针对呈现在复议机关面前的行政争议案件。不同于行政主体享有的裁量权的范围广、自由度高的特点，更不同于司法中的裁量权，后者具有更为严格的适用标准和程序。
　　2. 行政复议法为行政复议中的自由裁量权的行使提供了许多条文基础。如行政复议法的第三条第三项“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定”,这一条文规定了复议机关对被申请的具体行政行为应当进行合法性与合理性的审查，但是在实践过程中很难判定什么是合理什么是不合理，没有一个相对具体的判断指引。第十七条“行政复议机关对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”该条作出不予受理决定的审查标准并不明晰，预留了随意裁量的空间。第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”事实上绝大多数都采用了书面审查的办法，是否进行调查、听取各方意见也取决于复议机构的决定，随意性极大。
　　3. 行政复议中的自由裁量权会受到来自司法机关及其他机关的牵制。复议机关相较于作出行政行为的行政机关更加关注于自己的复议结果是否能被法院及其他机关认可，因为如果被发现在复议过程中有违法违纪的行为，就会被依照行政复议法及其他相关法规追究法律任。并且被复议申请人依据行政诉讼法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此复议机关在运用自己的自由裁量权对行政主体的自由裁量结果进行审查时，是会考虑到法院和其他机关介入的因素。

三、对行政复议中的自由裁量权规制的思考

（一）来自行政自我拘束原则的影响
　　所谓行政自我拘束原则，是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同类案件中，行政主体都要受前面所做出的决定或者所采取的措施的拘束，对有关行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施的原则。现代国家宪法上的平等原则，是行政自我拘束原则之直接渊源。这一原则其实强调行政系统中行政权力运行的统一性，要求同类问题相同处理。在行政裁量广泛存在的今天，试图让法院运用司法权审查行政疆域的每个角落是不现实的，有关行政管理方面的事务，也不是仅仅涉及到法律问题，有些问题包括了财政税收环保土建等方面非常专业的问题，让法院来对这些领域的专业知识进行评价肯定是自讨苦吃，因此建立行政自我拘束的原则的意义就在于，行政复议机关在作出决定之前必须考虑到自己以前对同类问题所持的观点看法、采取的具体措施,被申请复议的行政机关对同类问题所持的观点看法、采取的具体措施，进而保证其自由裁量权能够谨慎、斟酌地做出，特别是在一些专业知识很强的领域，根据这一原则制定出一套详尽的操作性强的内控机制，减少复议机关的裁量权异化的情况。
（二）对行政复议中的自由裁量权的司法监督
　　在大多数情况下，当相对人没有从复议机关那里得到公正、有效的救济的时候，其最有可能的就是通过提起行政诉讼寻求司法保护。而且司法作为社会公平正义的最后一道防线,对行政权的控制的作用不容忽视。目前有很多老师和学者关于行政复议司法化进行讨论,有学者在总结出行政复议种种弊端(如:当事人不愿申请行政复议，不愿意不敢提起行政诉讼的情况十分普遍；行政复议的救济作用十分有限等等)后，认为应当建立统一的行政法律救济制度，完全可以将行政复议纳入行政诉讼的范畴，并效仿法国体制，设立隶属于中央政府的独立行使行政审判权的行政法院系统，由行政法院统一行使对行政相对人的法律救济权和对行政主体的法律监督权。学生认为，从法理学的角度说存在即为合理，任何一项制度的存在都有其必要性，既然它能够为大多数国家所单独采用必然有其合理的因素。所以学生对将行政复议制度并入行政诉讼，设立行政法院表示疑惑，如果行政法院隶属于中央政府，那还不是不能做到完全跳出部门或系统的狭隘圈子，在设立制度进行控制的时候并没有预设相对较高的权力就是正确的、不受制约的。这样做不是又使行政复议陷入了另一个大一点的圈子吗? 并且对根源于法国的这种制度能否在中国顺利运作表示质疑。因此,许多学者认为,当务之急是推进我国的司法改革进程，逐步加强法院的独立性，以使行政诉讼制度能充分发挥其功能,是法院能够有效、有度的对复议机关的不适当的自由裁量行为进行规制。
（三）完善行政责任制度，加强行政复议制度的专业化、独立性
　　我国的行政复议法在第六章列入了法律责任的规定，目的在于明确复议机关及被申请机关的法律责任，但这些条款在实际适用的时候效果并不明显，具体规则不能很好的落实，问题有部分源于条文本身的不够具体和可操作性不强，在修订复议法时应当明确追究法律责任的具体机关、操作规程等程序规定。如前所述，不能因为行政复议制度在现实中遇到了一些问题，就否定这一制度的积极意义，针对复议制度遇到的具体问题可以通过修改法律、制定实施细则等来加以完善。针对复议机关的独立性问题，学生认为绝对的独立是不存在的，复议机关在隶属于政府的同时可以引入一些程序性规定，如听证、专家咨询会、程序公开等制度，使复议申请人能够充分的在复议作出结果之前发表自己的看法，“让别人听到自己的呼喊声”。从诉讼法的角度我们知道，程序正义之所以重要，并不在于它一定会带来真正公平正义的结果，而在于它使当事人能切实感觉到自己受到尊重，自己的意见能够正确顺畅的表达。关于经费问题，这涉及到财政税收方面的专业性问题，切实可行的方法是在有关学者提出基本方案后，将方案交由相关部门论证，最终的目标是能够保证全国的复议机关都有独立的经费保障，可以裁减基层的复议机关,达到精简高效的机构设置。针对复议机关人员专业化的问题，很多老师提出以下的观点“建立行政复议人员的任职资格制度，将这些人员的选用纳入国家司法考试的范围”，提高复议人员的法律素养保证他们的任职资格，是控制裁量权不适当运用的有效手段。

参考文献：
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