南宁市人民政府关于印发《南宁市城市建筑垃圾管理暂行办法》的通知

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对执行分权模式构建的几点思考

罗春国 杨涛

一、执行分权的必要性和可行性
我国传统的执行模式的最大特点就是执行权的高度集中。一个执行案件往往由一名执行员负责到底，从发出执行通知开始，调查财产，采取查封、扣押、冻结等强制执行措施，委托评估、拍卖、变卖，对妨碍执行行为的处罚，对申请执行人、被执行人和案外人提出异议的审查，执行款物的交付，财产的处分和分配等诸多事项都由一名执行员负责。
这种高度集权执行模式的弊端是显而易见的。它缺乏必要的透明度和公开性，易产生“暗箱操作”；缺乏必要监督和制约，易产生腐败降低法院威信；缺乏有效的执行救济途径和手段，易使得失误的决策难以得到及时纠正。如此种种也为办理人情案、关系案、金钱案提供了土壤，侵害了当事人利益，损害了法律权威和法院的形象。
执行分权模式的提出为传统执行模式的改革指明了方向。很多西方国家都将执行工作分权制约，如德国、法国等都将执行裁决权交由法官行使，而执行实施权，交由司法执行官来实施。我国各级法院的大量实践也证明：执行分权模式有利于形成有效的监督制约机制，增进执行公开性和透明度，在执行过程中将不同的权力交由不同的人员来行使,既能够达到权力相互制约的目的，并且又由公开促进了公平和公正的良性循环。
二、执行分权的运行模式
（一）执行权性质的定位
要想构建合理的执行分权模式，首先，必须对执行权做出理性的分析。关于执行权性质的定位，法学界一直有着激烈争论。主要观点有三种：1、认为执行属司法权，我国传统法学界认为执行应属司法权，因为执行工作是审判工作的延续，是司法职能的一部分，且强制执行权一直由法院行使；2、认为执行属行政权，理由是强制执行具有确定性、主动性、命令性，不同于审判工作的待定性、消极性、独立性和中立性的特点，执行活动应是一种行政活动，强制执行权应是国家行政权的一部分；3、认为强制执行权应是“界于司法权与行政权之间的一种权力。它既不是一种纯粹的司法权；也不是一种纯粹的行政权，而是处于二者之间的一种边缘性权力”。
笔者认为，第三种学说较为合理。因为执行权应该包括单纯的执行行为和执行救济行为，前者是执行主体基于国家公权力强制债务人履行债务的行为，遵循的是职权主义和当事人不平等主义，其立场不应该也不可能中立，在性质上应属于行政行为；后者是执行主体为处理执行过程中出现的争议而实施的行为，具有司法的消极性和被动性，应属于司法行为。
（二）执行权的划分
基于执行权所具有的司法、行政双重属性，而将其分离便成了顺理成章事情。关于执行权的划分也有不同的主张。1、两权说，执行权应分为执行裁判权与执行实施权；2、三权说，执行权应划分为执行命令权、执行实施权、执行裁判权；3、四权说，执行权应分割为执行命令权、执行调查权、执行裁判权、执行实施权。对此，笔者持两权说的观点，即将执行权划分为执行实施权和执行裁判权两个部分，不应再细分。理由是两权分立，已较好的体现了执行权具有的司法、行政双重属性，且两权级别相同能够达到互相制约的目的，而如将执行命令权单独划分，有悖于执行权权力理论。其不与执行裁判权和执行实施权属同一级别的权力，且执行命令权与执行实施权均属行政性的权利，再行划分易导致机构重叠，不利于提高办案效率。至于四权说，其不妥之处更是显而易见的，完全可将执行调查权并入执行实施权中，无独立存在必要。
据此，具体到工作实践中，执行裁决权主要包括：追加、变更被执行主体，案外人提出异议的处理，裁定中止、终结、暂缓、不予执行，妨害民事诉讼强制措施复议的审查裁决，执行回转等。
执行实施权主要包括：送达执行法律文书，调查被执行人的财产，实施强制执行措施和其他实施行为。
两权制约体现在：只要依据执行裁决权做出了裁决内容，执行实施权的主体就必须严格依据裁决内容实施。而执行裁决的提起不是无缘无故的，裁决事项的建议权在于执行实施权主体，由执行实施权主体对需要裁决的事项提交给执行裁决权主体进行裁决。
（三）执行分权的具体操作
目前，基层法院的执行工作现状是人少案多，工作压力大。特别是《诉讼费用交纳办法》实施后，执行案件又有大幅上扬，在原有执行人员全部负责执行尚显不足的情况下，如何使两权分立在实践中得以保证？笔者认为，依据现状，可行的方法是在基层法院执行局下设执行裁决庭和执行实施科。保留部分业务精通、经验丰富、具有审判职称的法官编入执行裁决庭行使裁决权，而执行实施权交由具有司法警察身份并熟悉法律知识的人员行使。执行裁决庭上下级为监督关系，执行实施科受法院和上级执行实施权部门双重领导。这样使两种权力分别由两个部门、不同资格的人员来行使，不仅会克服过去权力过于集中的弊端，而且能形成有效的分权制约机制。同时，这种分权因为是在法院这个大框架内的分权，便于形成了内在的联系，而不至于产生不便协调而影响效率的问题。
这样的人员配制的合理性在于：
1、 由具有审判资格的法官行使执行裁决权符合法律规定。
执行裁决权由具有审判资格的法官来行使，实行上下级监督关系符合法律规定，也是由其权力配制属性，工作性质、内容、特点决定的。执行裁决权主要是对执行中发生的争议进行处理的权能，此种权力只能独立行使，而不能由上级法院统一管理、统一领导，上级法院对此裁判不能事前关心，只能事后监督，其符合审判工作的待定性、消极性、独立性和中立性的特点，各地法院目前的通用做法也是由法官行使执行裁决权。大量实践也证明这样人员的配制有利于上下级权力的互相监督和与执行裁决权的制约。
2、司法警察参与执行工作有必要的法律依据。
首先，将司法警察定位于执行实施主体（任命为执行员），法律并没有禁止性规定。因为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条中仅规定了“执行工作由执行员进行”，而《中华人民共和国法官法》第五十二条规定，“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。”两部法律都未规定执行机构的组织形式和执行员任职资格。执行员只是“参照”法官序列管理，虽然目前实践中法院的执行员都为具有审判资格人员担任，但从其行使职权性质、权力运行模式、职业形象等看却不宜归于法官序列，而将执行实施权交由司法警察实施较为合理。
其次，法律规定了司法警察参与执行依据。在《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》第八条，“必要时应由司法警察参加。”《人民法院司法警察暂行条例》第七条，司法警察“送达法律文书”、“执行传唤、拘传、拘留”、“参与对判决裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动”、“完成法律、法规的其他职责”。《最高人民法院院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第四条规定，高级人民法院在组织集中执行、专项执行或其他重大执行活动中，可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量，包括执行人员、司法警察、执行装备。这都说明，司法警察承担执行工作具有法律依据的，也是法律法规赋予司法警察的一项任务。
3、司法警察行使执行实施权更符合执行实施权的权利属性。
执行实施权本质属行政权，其运行应遵循行政权的基本运行规律。而法官行使的是审判权，法官作为执行主体于法不符，司法警察行使的是行政权，将执行主体变更为司法警察更合符实际。通过将执行实施权交由司法警察行使，能够建立科学、高效的执行运行机制，克服目前执行机制机动性差、威慑力弱、执行力量松散化等现实弊端，达到扭转执行被动局面的目的。
4、司法警察参与执行具有威慑力。
司法警察行使执行实施权具有强大的威慑力。执行工作的基本特征之一就是“强制性”和“对抗性”，用具有强制力的司法警察去开展强制性执行工作，能体现出强大的的威慑作用。人民法院司法警察是人民警察的独立警种，其身着威严的警服，驾驶警车，根据《中华人民共和国枪支管理法》、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，还可以配备公务用枪和警械，威慑力无形中就会在人们的心中产生，这样自然就减少了暴力抗法案件的产生。法律还赋予了司法警察有拘传、拘留等强制措施实施权，增强了司法警察的权威性。而法官应是居中裁判人物，是公平、公正的象征，着装改革后的“文官化”趋势更使其难以适应快速发展的执行工作需要，其服饰、配备均不能体现出应有的外在强制表征，反而会削弱强制执行的效果。
5、司法警察管理机制与执行机制相吻合。
司法警察在法院内部实行的“双重领导、编队管理”的运行机制，其作为一个整体，能做到统一指挥，统一协调，统一调度。这与最高人民法院提出的建立以省高级法院对本辖区执行工作实行统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作新体制相吻合，能很顺畅地形成重拳，有效地抵制地方和部门保护主义，对强化执行工作产生很好的效果。
6、司法警察行使执行实施权可节约有限的法官资源。
据统计，基层法院执行局每年执行的案件占全国执行案件的90%，而基层法院的现状是人少案多，法官资源有限。执行实施权由司法警察行使能极大的缓解这种困境，将有限的法官资源节约出来，充实一线审判力量。
三、执行分权的意义
对执行分权，有些学者认为基层法院人少案多，没必要搞分权，影响工作效率。但执行分权模式，是执行机构改革中重要组成部分，其合理的分工，不但不影响工作效率，只会提高工作效率，形成权责明确，各司其职的良性运行机制，使权力运行更加顺畅。也只有执行分权，才能形成有效的监督制约机制，解决传统执行权中同样的人行使不同权力的问题；才能为提高执行效率、确保司法公正、防止“暗箱操作”、杜绝违法执行提供制度上的保证。
在传统执行模式的考量下，执行法官就是加班加点为案件付出了再多，只要债权未能全部实现，债权人乃至社会公众就会对法院的执行工作产生怀疑，而这些怀疑在一定程度上也确实是由传统执行模式缺乏公开、透明，缺乏监督制约造成的。但执行分权以后，按照分权制约模式运行的权力由于其公开性、公平性，只要承办人穷尽一切法定执行措施，脚踏实地的走好执行程序的每一步，即使有些案件因被执行人没有履行能力、下落不明等原因致使执行未果，往往也能取得当事人的理解、信任，赢得社会的尊重、树立司法权威，提高法院的公信力。
四、执行权的监督
分权是手段，最终执行改革的目标是促进执行公正，提高执行效率。如何使执行分权达到我们的预期目的，促进执行的良性循环呢？笔者认为，执行权监督是执行工作中一个重要的环节。因为任何权力的行使，都必须实行必要的监督，不然必将导致腐败行为的产生。
广义上执行权的监督包括了例如党委、政府、人大、政协、新闻媒体、广大群众等外部的监督。狭义的执行权监督是来自于法院内部的监督。
执行权内部的监督固然重要，但其外部监督同样必不可少。执行分权后，执行实施权与执行裁决权相互监督和制约，可以防止执行权力的滥用，两权相互配合、协作，共同保证执行权的公正、廉洁地行使。对于执行权外部的监督，也应引起充分重视。因为来自外部的监督虽然许多时候只是针对个别执行案件提出意见和问题，但处理不好往往会直接影响法律的权威和人民法院的形象。对这些外部监督应本着实事求是有错必究的原则，多请示、多汇报、多解释，态度诚恳主动接受监督和领导，以达到求得共识，求得理解、信任和支持，才能推动执行工作的发展。
总之，对执行权力的分权运行机制，是执行工作改革的新生事物，是一个需要反复实践，深入研究的问题，是一个需要在正和效率目标之间进行反复平衡的问题。为此，我们必须在理论中及时寻找依据，在改革实践中予以大胆尝试。逐步完善各项制度和内容，积极推动执行工作的健康、有序的向前发展。


浙江省台州市人民政府


台州市人民政府令

第70号

《台州市货主码头管理办法》
　　《台州市货主码头管理办法》已经市人民政府第5次常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　市长 杨仁争
　　　　 　　　　　　　　　　二000年十二月十三日

　　　　　　　　　　　台州市货主码头管理办法
　　第一条　为加强货主码头管理，维护货主码头装卸运输秩序，充分发挥货主码头的效能，提高港口综合吞吐能力和经济效益，根据《中华人民共和国水路运输管理条例》及其实施细则等有关规定，结合台州实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于台州市范围内（海门港区范围内货主码头管理另有规定除外）企事业单位、机关和个人（以下称货主码头业主）所拥有或租用的码头、装卸平台、水上仓库等港口设施。
　　从事渔业生产的水产码头和从事军事任务的部队码头等专用码头兼营或临时从事港口经营性客货运输业务的，应到航运管理机构办理登记手续并接受管理。
　　第三条　台州市交通局是本市货主码头管理的行政主管部门，各级航运管理机构受同级人民政府交通行政主管部门的委托，依据本办法具体实施对货主码头的统一管理。
　　依法设立港口管理机构的港区，其范围内的货主码头由该港口管理机构依照规定的职权实施管理。
　　第四条　货主码头建设应贯彻统筹规划、远近结合、深水深用、综合利用、合理开发的原则，同时必须符合台州市交通发展总体规划、港口总体布局规划、城市发展总体规划和土地利用总体规划。
　　第五条　在河道中建设货主码头，应当服从流域综合规划，符合国家规定的防洪标准、通航标准和其他有关技术要求。
　　第六条　任何单位和个人在本市沿海港口（不含海门港区）和内河兴建、扩建、改建货主码头及其配套工程，均须向所在地县（市、区）航运管理机构提出申请，并报经台州市航运管理机构审核同意后，方可按国家基本建设程序履行申报手续。工程建设涉及河道、航道的，其建设方案还应事先报经有相应管理权限的航道管理机构及水行政主管部门审查同意。
　　第七条　货主码头应当按照国家和行业的有关规定进行设计和建设。建设项目竣工后，应按规定进行验收并核定码头用途和靠泊能力。经验收合格的货主码头，在正式启用前，其业主须向航运管理机构报送竣工资料，办理码头启用登记手续。
　　第八条　货主码头业主申请从事货物、旅客和车渡运输任务的，应当具备下列条件：
　　（一）有稳定的水路运输客源、货源和船舶、车辆业务来源；
　　（二）具有与靠泊船舶类型相适应的码头泊位，其中：
　　l、从事货物运输业务的，还应具有相应的装卸机械设备和堆存货物的仓库、场地；
　　2．从事旅客运输业务的，还应具有旅客上下船舶的安全措施和相应的候船设施；
　　3、从事车渡运输业务的，还应具有布局合理、进出方便安全的车辆停放场地；
　　（三）有经营管理的组织机构、办公场所和负责人，并订有业务章程；
　　（四）拥有与经营业务相适应的流动资金；
　　（五）法律、法规和规章规定的其他条件。
　　第九条　货主码头从事港口经营性业务的，其业主须持上级主管机关或所在地乡（镇）人民政府或街道办事处的证明，向县（市、区）航运管理机构提出申请，由县（市、区）航运管理机构根据货生码头的技术状况、靠泊能力、货源分析、集疏运条件、装卸工艺方案、环境评估、消防安全等综合因素，按照国家有关法律法规和政策提出审核意见，报台州市航运管理机构批准，取得港口经营资格并按规定办理工商登记后，方可从事经营性业务。
　　本办法实施前已设立的货主码头，应按本规定补办手续。
　　第十条　从事经营性业务的货主码头变更业务范围、使用能力或停止经营业务等，均须在变更或停止营业前30日内，向原批准机关办理变更或停业手续。货主码头的所有权、经营权发生变化的，应报原批准机关备案。
　　第十一条　货主码头的进港船舶，必须服从航运管理机构的统一调度、指泊。严禁船舶停靠非危险货物货主码头从事危险货物装卸业务；严禁大吨位船舶停靠小码头从事装卸业务。
　　第十二条　货主码头从事危险货物装卸业务，必须按交通部《水路危险货物运输规则》有关规定执行。用于装卸、仓储危险货物的泊位、仓库、堆场的划定，须经各县（市、区）航运管理机构审核同意后，按规定权限逐级报批；进行危险货物装卸、仓储作业的，还应当事先向当地港航监督部门申报并接受监督和检查。
　　第十三条 货主码头业主应根据不同作业和业务，落实安全生产、劳动保护、治安、消防、环境保护、卫生防疫以及码头前沿水域的疏浚清障等各项措施，并接受航运管理机构及有关部门的监督管理。
　　第十四条 货主码头业主及从业人员必须贯彻“安全质量第一”的方针，执行交通部《水路货物运输规则》和《水路货物运输管理规则》及上级有关规定，确保装卸储存质量。
　　第十五条 货主码头应当严格执行航运管理机构的各项应急决定，及时完成抢险救灾、军运、疏港等特殊任务。
　　第十六条 货主码头从事装卸、储存等业务，对外发生费用结算的，必须统一使用财税部门印制的《货主码头专用发票》，并严格执行物价、交通行政主管部门制定的收费标准。
　　第十七条 货主码头承办货物托运业务时，除港区内短途驳运、摆渡的零星货物外，应统一使用国家规定的水路货物运单。对无水路货物运单的货物，货主码头不得为其提供装卸作业。
　　第十八条 各县（市、区）航运管理机构必须按国家和省有关规定，向进出货主码头的船舶和物资单位征收各项港口规费；航运管理机构也可以委托货主码头代征港口规费。
　　第十九条 货主码头应按国家有关规定按时向县（市、区）航运管理机构报送进出船舶和货物流量、流向等统计报表，并按有关规定向航运管理机构提供货主码头前沿水深、装卸机械等基本情况资料。
　　第二十条 各县（市、区）航运管理机构要加强对货主码头从事装卸、储存等业务的指导、检查和监督，为货主码头单位提供货运管理、商务费率、装卸工艺、人员培训等咨询服务。货主码头从事港口技术工种的操作人员，应当经航运管理机构会同有关部门培训考核，持证上岗。
　　第二十一条 货主码头单位在经营业务中与货主、船方发生经济纠纷的，可申请航运管理机构或其他法定机关协调处理，也可依法申请仲裁或提起诉讼。
　　第二十二条 阻挠、妨碍航运管理机构工作人员依法执行货主码头管理职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十三条 航运管理机构工作人员滥用职权。徇私舞弊的，由所在单位按有关规定给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十四条 对违反本办法的货主码头业主，由航运管理机构和有关部门，依照国家有关法律、法规、规章进行处理或处罚。
　　第二十五条 本办法的具体适用问题由台州市交通局负责解释。
　　第二十六条 本办法自发布之日起施行。